主題：專家：特別國債發行非上策 財政政策還有空間

在經濟穩增長與收支緊平衡的雙重壓力下，具備專款專用、用途靈活、不列入財政赤字、即收即支等特點的特別國債成為近期諸多專家學者提議的財政擴容工具，但在多位接受證券時報記者采訪的專家看來，即使具備實施可能，在經濟形勢尚未達到“特別時期”時動用發債手段來拓展財政空間絕非上策，當前財政仍具備足夠的政策工具與空間，財政繼續保持戰略定力。

　　特別國債呼聲又起：

　　發債為財政擴容

　　當前，經濟運行面臨下行壓力，疫情等外部因素帶來的經濟負面影響日益顯現。近期召開的中共中央政治局會議已明確要求，要加大宏觀政策調節力度，抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下政策的提前量和冗余度。

　　盡管今年財政已在預算安排與前期政策部署上積極發力，推動一季度經濟平穩運行，但面對經濟下行壓力，一些專家提議，財政在預算安排上可再度擴容。近段時間，通過增發新一輪特別國債來實現財政擴容的呼聲再起。

　　粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒就建議，盡快發行2萬億特別國債，專項用于三大任務，分別是支持基建以對沖總需求快速下行，對特定低收入人群而非全體居民發放現金以促消費或提高居民抗風險能力，支持各地常態化核酸檢測等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

　　他認為，3月以來國內疫情多點散發，經濟下行壓力加大，財政收入端持續受到明顯沖擊、支出端靠前發力穩經濟，同時核酸檢測、疫苗接種等抗疫支出進一步增加，導致財政緊平衡態勢加劇。在當前形勢下，新一輪增量政策或需要進一步擴大財政支出。而作為用途明確、發行相對靈活的政策工具，特別國債重出江湖的可能性與必要性正在上升。

　　對基建投資能否在下半年保持增長后勁的擔憂也是專家提議以特別國債等方式進行財政擴容的原因之一。華泰證券研究所副所長張繼強就指出，一季度政府性基金收入同比下降25.6%，距離全年0.6%的預算增長目標已出現接近5000億元缺口。他認為，下半年保基建后勁需要地產放松和財政擴容。根據政治局會議要求，后續財政擴容的概率較高，發行特別國債或增加赤字既有合理性，也有可行性。

　　“若經濟形勢需要，作為拓展財政政策空間的一項特殊手段，增發特別國債并非不可能。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文向證券時報記者指出，特別國債需要全國人大常委會審議通過，在做好預算調整預案的前提下，今年具備國務院請提全國人大常委會審議增發特別國債的機會。

　　中泰證券固收首席分析師周岳還指出，為滿足特定的支出目的，我國政府和政策性銀行曾在常規國債和地方債以外，發行過特別類型的債券，如長期建設國債、特別國債和專項建設債。他表示，相比于直接提高預算赤字率，發行特別國債的方式更加靈活，在當前疫情反復的背景下操作性可能更強。另外，考慮到政策性銀行發債不計入財政赤字，也不排除政策性銀行進一步發行主題債券的可能。

　　“特別時期”難言將至

　　財政政策留有空間

　　從過往經歷來看，我國分別在1998年、2007年、2020年發行特別國債，分別用于補充四大行資本金，以提高金融危機下的風險應對處置能力；注冊成立中投公司，提升我國外匯的投資管理能力；用于地方公共衛生等基建和抗疫相關支出以應對疫情沖擊。雖然發行特別國債的用途、形式各有不同，但都是特殊時期的特殊舉措。

　　僅從發行特別國債的積極作用來看，特別國債具有專款專用、用途靈活、不列入財政赤字等特點，能為財政有效開源增支。但不少專家向記者強調，當前經濟形勢難言“特別時期”，對于后續的經濟運行走勢也不應過度擔憂，財政既有政策工具，又留有政策空間，發行特別國債的可能性依然較小。

　　財信研究院副院長伍超明對證券時報記者表示，今年以來，我國經濟雖然遭遇了國內疫情和俄烏沖突雙重沖擊，但經濟運行總體實現平穩開局，且經濟下行壓力最大的階段正在過去，特殊時期的屬性不強。應當看到，當前我國財政、貨幣政策空間較為充裕，政策工具種類也較多，有能力對沖經濟下行壓力，穩定宏觀經濟大盤。選擇發行特別國債，反而會對市場預期尤其是財政債務風險帶來擾動。

　　從全年財政政策空間看，雖然今年預算赤字率按2.8%安排，且3.65萬億新增專項債規模并未進一步擴容。但華創證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜分析，若計入特定機構上繳以及去年超收結余的資金量，今年的實際財政力度可以按照3.8%的赤字率去理解，新增專項債還可疊加去年結轉的約1.5萬億專項債，預計在今年形成超5萬億的實際支出，足以對沖土地市場下行。

　　即使專項債在政策要求下將在二季度發行再提速，但將全年額度全部發完也難以實現。伍超明對記者表示，預計今年二季度專項債將完成全年額度的七成以上，三季度剩余額度將全部發完，意味著專項債資金將留有一定規模在下半年使用并見效。

　　南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清對記者表示，即使專項債在下半年基本發完，財政仍存政策冗余度。他認為，下半年財政政策的冗余度應體現在有效市場與有為政府的更好結合上，并做到東、西部地區有所差異。比如，對于東部地區，可以大力推進政府與社會資本合作(PPP)模式，主要通過價格信號引導社會資本進入公共基礎設施建設項目，提高公共資源配置效率。對于西部地區，應發揮數據平臺和綠色能源開發利用的外溢性，通過國債和中央財政轉移支付提供資金支持這類基礎設施適度超前建設。

　　面對地方財政收支平衡壓力，財政部也在持續加緊推進中央財政轉移支付資金落地落實。財政部副部長許宏才在近期透露，中央財政專門安排支持基層落實減稅降費和重點民生等轉移支付1.2萬億元，其中列入2022年預算的8000億元已全部下達地方，并同步加大庫款調撥力度。他強調，目前來看，地方庫款余額充足，能夠有效保障退稅減稅降費政策落實。

　　郭玉清表示，接下來財政需要保持戰略定力，繼續實施減稅降費的普惠性政策，擴大增值稅留抵退稅、制造業企業研發加計扣除的政策覆蓋面，通過保持產業鏈供應鏈穩定實現穩外貿、穩投資。

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