主題：三峽電站每年將創稅收50億：湖北重慶相爭

[FACE]ico2.gif[/FACE]三峽歸屬：一個稅收橫向分配的制度樣本

湖北的三峽，還是重慶的三峽？　

　　從地理的角度回答，答案也許很清楚，但是從稅收的角度，這卻是一個難題。

　　已經接近尾聲，將于2009年全部完工的長江三峽水利樞紐工程（下稱“三峽電站”），以后每年將創造的稅收超過50億元，這無疑是一個巨大的“蛋糕”。

　　而對于三峽電站的“歸屬”的不同解釋，將導致這50億元稅收完全不同的分配格局。

　　征收“三步走”

　　2006年1月份，時任國家稅務總局副局長的許善達到陜西省慰問稅務干部，與陜西省常務副省長趙正永交流時，談到了稅收收入從陜西省流到其他省份的問題。

　　許善達則表示，國稅總局從2001年就開始注意到這個問題，并從三峽電站開始制定政策解決這個問題，但是隨著社會經濟的發展，這類問題越來越多，總局有關司局也在考慮在適當時候商請有關部門采取措施，從制度上解決這個問題。

　　作為中國乃至世界最大的水電工程，三峽工程庫岸工程綿延接近萬里，橫跨湖北省和重慶市兩個區域，造成了土地淹沒、移民安置、文物保護、就業就學等一系列的問題。為了解決這些問題，除了中央財政撥款之外，地方政府也希望三峽電站的稅收用于經濟補償。

　　1994年分稅制改革旨在解決中央和地方之間縱向的財政收入分配關系，而類似三峽電站的水電、能源等行業廣泛存在的地方之間橫向分配問題并未作出明確的制度安排，湖北和重慶的稅收收入分配在稅法中并無依據，只能按照《長江三峽工程建設移民條例》（2001年國務院299號令，下稱“299號令”）辦理。

　　299號令第31條規定：“三峽電站投產后繳納的稅款，留給地方的部分，按照淹沒土地（含壩區用地）比例分給湖北省和四川省人民政府。”第46條規定，三峽電站投產后繳納的稅收依法留給地方的部分，分配給湖北省和重慶市人民政府，用于支持三峽庫區建設和生態環境保護，并規定具體的辦法由財政部會同有關部門制定，報國務院批準后實施。

　　此后財稅函2002年24號文件、財預2003年7號文件、財稅函2003年1號文件等文件基本上確定了三峽電站在湖北省和重慶市之間的稅收分配政策。

　　三峽電站的稅收征管分為三個階段，在2003年第一臺機組發電之前為電站建設階段，這一階段的基本建設方面的稅收主要有湖北省屬地管理，稅收直接入湖北庫和中央庫；第二階段2003年第一臺機組發電到2009年全部完工；第三階段為2009年完工之后，國家尚未明確具體的征管辦法。

　　在第二階段，三峽電站發電實現的稅收收入：其中增值稅地方共享部分和城市維護建設稅以及教育費附加，按照三峽工程綜合淹沒實物比例分配，重慶為84.33%，湖北為15.67%；地方稅包括營業稅、資源稅、房產稅等實行屬地管理，收入歸湖北；2009年之前，三峽電站及同屬長江電力(12.17,0.31,2.61%,吧)的葛洲壩(8.13,0.33,4.23%,吧)電站的企業所得稅全部留給中國長江三峽工程開發總公司，作為三峽工程建設基金，用于三峽建設。

　　這個比例來自于1994年三峽水庫移民補償投資切塊包干時的做法，當時國務院三峽工程建設委員會曾經提出過兩個方案：一個是按照淹沒人口比例進行分配，另外一個是按照淹沒實物指標比例進行分配，經過當時四川和湖北的協商之后，確定為15.67∶84.33，這一分配比例在請示了有關領導之后被確定下來，并被廣泛用于湖北和重慶與三峽電站有關的各種資金分配上。

　　而在稅收征管方面則開創了中國地方稅收征管的先例。如稅務登記、納稅申報、評估、審批等事項均由湖北省負責，

　　湖北省稅務機關應將上述事項副本轉交給重慶稅務機關，并會同重慶稅務機關進行稽查，重慶稅務機關對三峽稅收征收管理有知情權和異議權，不能達成一致時由國稅總局裁決。

　　“屬地”紛爭

　　在上述政策安排出臺之后，相關的分歧和爭議并未結束，尤其是隨著三峽電站建設即將完成，稅收收入逐年增加的情況下，湖北和重慶兩個省級行政區域逐漸開始了對三峽電站的“爭奪”。

　　國家稅務總局科研所一位研究人員透露，一個時期以來，湖北省的稅務機關多次反映，目前這種方案采取個案處理方法，缺乏制度規范性，弊端甚多，而且不符合稅收屬地管理的原則。湖北稅務機關認為，按照現行政策測算，如果不與重慶分成，在2003年到2009年之間湖北省可得增值稅收入23.45億元，而如果分成只能得到3.67億元。

　　一份由湖北省國稅局課題組撰寫的、名為《三峽電站稅收與稅源背離問題研究》的報告認為，經過計算和估算，從2003年到2009年，三峽電站累計可提供各類稅收248.78億元，除了留給三峽總公司的183億元和中央的42億元；湖北省獲得分配3.67億元，重慶獲得分配19.77億元，是湖北的五倍還多。

　　這份報告是由湖北省國稅局局長劉勇領銜的課題組在2007年7月份完成的，課題組成員之一湖北省國稅局稅收科研所所長劉浩明在接受《第一財經日報》采訪時表示，“屬地原則”是三峽電站稅源問題爭論的核心。

　　所謂屬地征管原則，也稱為“屬地原則”，是指以納稅人（包括自然人和法人）的收入來源地或經濟活動地為標準，確定國家或者地方政府行使稅收管轄權范圍的原則。上述報告認為，目前三峽電站的財稅分配政策與《稅收征收管理法》確定的屬地征管原則相悖。

　　湖北省方面在報告中認為，湖北是三峽電站的生產地、經營地、核算地和機構所在地，按照稅收屬地管理的原則，三峽電站的稅收應該由湖北負責征收。“發電稅收的稅源是電力，電力產生于電廠的發電機，三峽電站的電廠與大壩相連，無可置疑三峽電站的稅收的發生地在大壩所在的湖北宜昌市。”

　　對此，重慶市方面則有不同的看法。重慶市國稅局相關課題組撰寫的一份報告認為，判斷某地政府是否具有稅收管轄權的關鍵在于判斷它是否為收入來源地，也稱“稅源產生地”。

　　這份報告由重慶市國稅局局長潘力領銜的課題組在2007年7月份完成。而在中國的稅收征管實踐中，企業的“生產經營地”是企業的一種重要的“稅源產生地”，如果某“地”為企業的“生產經營地”，那么該地政府就對這個企業享有稅收管轄權。而稅收管轄權包括征收管理權和稅收收入歸屬權。為了便于征管，征收管理地可以只有一個，但是在屬地入庫的原則下，多個“地（區域）”的政府在法律上都享有稅收歸屬權，都應該參與稅收分配。

　　報告認為，稅收歸屬權是“屬地原則”的核心體現，征管地可以只有一個，但是歸屬權必須在多個“屬地”政府之間進行橫向分配，否則就是對屬地原則的否認。

　　重慶方面的報告認為，三峽電站的稅收管轄權屬于誰，關鍵要看三峽電站的“生產地”在哪里，三峽電站由大壩區和水庫區兩個部分構成，庫區和壩區必不可分，離開庫區或者壩區，三峽電站都無法發電。庫區重慶和壩區湖北是三峽電站的共同的“生產場所”。兩地在法律上都享有稅收收益權，都應當進行合理的分配。

　　此外，對于城建稅和教育費附加兩地分享的做法，雙方也有爭論，湖北省方面認為，這種做法不僅改變了城建稅的繳納地點和使用途徑，而且教育費附加和城建稅本身就是法定的地方稅，不存在分享的問題，這種安排“越位侵犯了地方的合法財權”。

　　重慶方面的報告還認為，三峽電站產生的稅收，是指與三峽電站發電有關的一切稅收，簡稱三峽電站發電稅收，應當包括所得稅、增值稅、城建稅和教育費附加。

　　對于現行安排中的15.67∶84.33的比例，湖北省方面也有不同意見，“在制定跨區域稅收分配的政策中，常常摻雜行政領導的主觀片面看法和意見，其分配可能偏離客觀公正公平，比如僅以淹沒面積和移民數來確定水電稅收分配比例就不科學。”

　　國家稅務總局稅收科學研究所副所長靳萬軍在2007年曾經專門撰文研究稅源和稅收背離問題，靳萬軍認為，屬地管理在現行的稅法程序法和實體法中都有多種提法，其中《稅收征管法》對于“屬地”就有生產地、經營地、納稅義務發生地、所在地和營業地等五種提法，而實體法中屬地的提法種類更多。

　　那么屬地管理中的“地”到底是哪個“地”呢？靳萬軍認為，首先如果這個“地”直接與稅源相聯系，“地”所在的政府就可以直接取得稅收，因為這個“地”要么直接創造了稅源，要么本身就是稅源性財產提供了稅收。

　　其次如果這個“地”不直接與稅源相聯系，“地”所在的政府可以按照其對稅源貢獻的大小與其他利益相關政府共同分享稅收。這個“地”不直接從事生產經營，但是對生產經營負有管理和監控的職責，為生產經營創造了條件，間接為創造稅源作出了貢獻。

　　“蛋糕”如何切割

　　在三峽電站2009年全面完工之后，由于企業所得稅將不再退還給三峽總公司，三峽電站貢獻給地方政府的稅收總和將增加近一倍，如何切割這塊大蛋糕，對于兩地政府來說都是一個值得努力的博弈選題。

　　靳萬軍認為，問題在于分稅制財政體制還不完善，1994年分稅制改革對于地方政府和地方政府之間的稅收問題并未提供具體執法依據。

　　2002年，中央政府決定將企業所得稅實施中央與地方分享，2003年下發了《企業所得稅地區間分配暫行辦法》，規定企業所得稅中由地方共享的部分按照企業經營收入、職工人數和資產總額三個因素在相關地區之間分配，權重分別為0.35、0.35和0.30。

　　靳萬軍認為，由于超繳退庫和其他一些問題，這一政策并未執行到位，至于增值稅這樣的流轉稅和其他稅種收入在地區間不合理轉移問題，基本制度到現在仍然缺失。

　　2008年1月15日，財政部發布了《跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理暫行辦法》，該辦法規定，跨省市總分機構企業繳納的企業所得稅，25％由總機構所在地分享，50％由各分支機構所在地分享，25％按一定比例在各地間進行分配。

　　原國家稅務總局副局長許善達在接受《第一財經日報》采訪時表示，這個文件確定了稅收和稅源一致性的原則，是稅收和稅源轉移問題的一個突破。

　　劉浩明表示，上述規定是針對普遍性的問題的，而三峽稅源轉移問題是一個特例，2009年三峽工程全面完工之后，三峽工程的稅收制度安排將由財政部下發通知明確。



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2009年之前，三峽電站及同屬長江電力的葛洲壩電站的企業所得稅全部留給中國長江三峽工程開發總公司，作為三峽工程建設基金，用于三峽建設。在三峽電站2009年全面完工之后，企業所得稅將不再退還給三峽總公司。若此，三峽總公司不是有更強的機組注入動力，因建設溪洛渡電站需要錢。